积极探索 多措并举 寻求突破

——浙江绍兴中院对农村房屋执行问题的调研报告

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  由于我国土地利用实行城乡二元结构模式，农房在流转上受法律、法规及国家政策的限制，导致对被执行人仅有农房（建筑在农村集体经济组织所有的宅基地上的房屋）为可执行财产的案件难以执行。积极找寻破解之路，力争有效执结此类“难执”案件，是一项值得研究探讨的重要课题。基于此，浙江绍兴中院组织课题组对该问题进行调研。

  一、实践基础：农村房屋执行情况的基本态势

  课题组以绍兴地区为例，通过对2010年及2011年1至6月农房执行案件情况的统计分析，发现主要呈现以下特点：

  （一）收案数量较多，涉案标的额较大。

  （二）难以有效处理涉案房屋，极大影响案件执结率。

  （三）对执行措施的实践探索不断深入，但效果不尽理想。

  考虑到执行措施的实际效果不尽理想，近年来绍兴法院在对农村房屋的处置上，一般只采取查封而不再进一步予以处置的方式。对拆迁中的农村房屋，则要求相关部门协助执行，直接执行被执行人名下的房屋赔偿款、安置补偿款等款项。但后者实际上已不再是本课题所关注的被执行人仅有农房为可执行财产的问题。

  二、理性分析：制约农村房屋执行的因素考量

  （一）农村房屋流转在制度设计上的受限性。执行农村房屋最主要的障碍在于现行法律、法规及国家政策对农村房屋所占集体土地（宅基地）的限制性规定。农村宅基地使用权虽具有物权属性，但这种权利更大程度上是与使用人的集体经济组织成员资格和福利紧密相连，本质上并不具备等价交换特性。当前的政策仅允许在受让方系同一集体经济组织成员且为无房户、无宅基地户时，才认可农村房屋及其所占宅基地进行转让。除此以外，农村村民对宅基地只享有使用权，不能自由转让。即便属于同一集体经济组织的有房有地户成员愿意购买法院拍卖、变卖的房屋，依照“一户一宅”规则，其也无法办理宅基地使用权转移登记手续。

  （二）农村房屋产权情况的复杂性。正如国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中所指出，当前农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体或村民小组集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。调研中也发现，虽然建设部《房屋登记办法》明确规定了农村房屋的登记程序，但现实生活中大多数农村房屋没有办理产权登记手续。在遵行不动产物权登记生效主义模式之下，农村房屋及其宅基地权属登记的缺失使被执行人的责任财产难以确认，这也成了目前农房执行难的一项重要原因。

  （三）执行行为与被执行人基本人权保护的矛盾性。相对城市居民而言，当前农民生活水平总体上还处于较低水平，农村社会保障体系也未全面建立。正是在这种社会主义初级阶段的基本背景下，现行农村土地和房产制度承担着对农民相当浓厚的社保功能。因此，在胜诉人合法权益与被执行人基本人权保护的博弈中，仍必须尽可能地对农民基本生活予以保护，使农民不致流落于丧失安身之处的境地。基于此，人民法院在执行此类案件时原则上只能采取查封措施，这也在一定程度上影响了农村房屋执行的实际效果。

  三、路径探索：突破农村房屋执行困境的具体思路

  （一）必要的前提——健全完善农村房屋及宅基地权属登记公示制度。如前文所述，农村房屋“执行难”的根源之一在于产权登记不规范造成的确权问题。根据执行工作的逻辑，第一步即为查明被执行人的财产情况。因此，规范农村房屋及宅基地的权属登记制度当为有效执行之前提。

  （二）能动的实践——依法架构农村房屋流转功能最大化的制度规范。对农村房屋的执行，落脚点在于农村房屋的流转。妥善解决好农村房屋的流转问题，“执行难”自然迎刃而解。以强制执行的方式实现农村房屋及宅基地的流转具有一定的社会基础，能够得到民众的认可与接受。只要在法律、政策允许的范围内设计好能促成农村房屋及宅基地流转功能最大化的制度规范，执行实效应能保证。

  1．适度扩大对“房屋所在地集体经济组织”的概念界定。将其限定在县（区）级行政区域内，只要是该县（区）级行政区域内的集体经济组织成员，均具有参加拍卖、变卖的资格。这种扩大严格禁止城镇居民的进入，符合土地利用城乡二元结构关于保障集体土地的农用性质及总量控制的目的，因此与国家政策的精神并不违背。

  2．对“一户一宅”原则的重新认识。执行过程中的拍卖、变卖虽具有国家强制性质，但本质上仍遵循平等、自愿的市场经济规律，属于转让农村房屋及宅基地的一种特殊形式，因此可不受“一户一宅”原则的拘束。

  3．积极利用农村房屋及宅基地的担保价值。

  （三）成事的关键——切实加强与有关国家机关及其部门的工作衔接。通过拍卖、变卖、抵债等方式取得农村房屋产权后难以办理权属转移登记手续，是掣肘农村房屋处分变现的重要原因。受让人持法院裁定书到国土、房管部门办理房屋所有权及土地使用权转移手续时，国土、房管部门并不一定给予便利，这样法院的裁定即变为一纸空文，极大地影响执行实效。因此，切实加强与有关国家机关及其部门的工作衔接，从某种角度讲已成为农村房屋有效执行的成事关键。

  （四）有力的保障——对完善农村住房保障体系的建议。我国是农业大国，农村人口占全国人口的绝大多数，农民能否安居乐业、农村能否和谐稳定事关整个国家和谐稳定的大局。因此，从长远考虑，政府及有关部门应积极履行职能，致力于加强农村群众住房保障体系的健全与完善：一是要切实强化村庄规划、二是要完善宅基地上房屋抵押担保制度、三是要在推进农房抵押贷款的同时，加快建立农村公共住房保障制度。

  （课题组成员：刘金熙 朱淼蛟 田欣 郑森轶 李丹丹）