加强审判管理 缓解人案矛盾

——重庆一中院关于缓解人案矛盾的调研报告

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  人案矛盾是当前很多法院发展中面临的问题。本文在对重庆市第一中级人民法院（以下简称“重庆一中院”）人案矛盾的现状、以往所做的努力、存在的问题进行简要分析的基础上，结合法院队伍建设的形势和该院实际情况，从干部人事工作角度对缓解人案矛盾提出建议。

  一、基本情况

  1．人员和案件概况

  截至去年年底，重庆一中院编制数为313，实有在编人员287人，其中法官172人。因办案所需，另聘用劳务公司派遣的书记员、法警、驾驶员等152人。

  近年来，该院办理的案件数量不断攀升（具体情况见表1）

  2011年，该院法官人均结案79件。若仅以审判执行一线法官计，人均结案数为104件。

  2．缓解人案矛盾的努力

  （1）通过公开招录、遴选法官、使用派遣制人员等途径，扩大审判执行法官和辅助岗位人员总量。2009年以来在人员绝对数量上有明显增加。

  （2）人力配置向审判一线倾斜。经不断调整，现业务部门法官占法官总数的80.8%（含研究室办案人员），书记员（含派遣制）的79%分布在业务部门。在政务综合部门任务增长、人手吃紧的情况下，仍尽可能调剂有审判职称人员到审判执行业务部门，以应对案件不断增长的现实压力。

  （3）改善审判组织内部结构。一是按每个合议庭3：2比例配备审书人员，并对案件绝对数量大的审判庭，适当保持书记员机动名额，以保障辅助工作的完成；二是任命21名实习期助审员进入审执一线，摊薄法官承办案件的绝对数量；三是注重年龄结构的搭配，保持业务部门法官和书记员相对年轻、精力充沛。

  （4）提高陪审率以实现外部借力。从主城辖区基层法院选出50名陪审员，充分吸收他们参与审判，提高开庭审理率。

  （5）其他措施。如通过技能竞赛、举办法官讲座等方式提升干警素质；分解年度考核目标，明确业务部门和工作人员的工作重心和基准，减少枝节事务的干扰，等等。

  3．人案矛盾的现状

  通过上述努力，重庆一中院一线法官数量2011年较2010年增长了10.1%，办案压力有所减轻。结案数在2011年略有上升，但因办案人员增加，人均结案数下降7.1%。（具体情况见表2）

  为比较分析全国中级法院的人案结构整体情况，课题组收集了上海、广东、湖北、陕西、新疆等地七个大城市中级法院的相关数据。从一线法官的办案情况看，七个中院的人均案件数为60件/年，而重庆一中院一线法官人均审结104件。通过案件数量对比，加上办案环境、软硬件条件等方面与东、中部地区的差距，重庆一中院面临的人案矛盾仍较为突出。

  二、存在的问题

  形成人案矛盾的因素很多。概言之，系案件数量短期剧增，造成法院既有办案机制、审判力量的承受能力不能与之相适应。司法工作的被动性决定了人民法院对案件的增长及幅度无法调控，故无法从源头上解决人案矛盾的问题。下文立足于重庆一中院实际，从干部人事工作角度分析产生人案矛盾的原因。

  1．人员编制不足，且不能充分有效使用

  根据收集到的资料，上海、广东、湖北、陕西、新疆等地的七个大城市中级法院的平均编制数为507，而平均结案数为12773件（均以2011年年底为统计基准）。与平均数相比，重庆一中院的结案总数多794件，编制数量却少194，人员缺口显而易见。此外，该院在编在岗工作人员中，有10人为重病患者、5人被上级部门安排到法院之外其他单位工作。这些人员中，大多数为法官，却因种种原因不在审判岗位，或不能有效工作。

  2．人员结构上的不足

  一是法官补充渠道较单一。2006年以来，重庆一中院共补充法官52名，其中39人从基层法院遴选，占75%。因成长和工作背景不同，遴选法官在思维方式、工作方法上与中级法院法官有差别，两者合作共事需较长时间磨合，减损了工作效率；另外，从合议庭民主议决案件的方法看，多元观点更能促成案件的多元解决，也更利于达成公正，进人渠道单一易形成思路和方法雷同，不利于充分发挥合议庭对案件的民主评议功能。

  二是部分法官积累不足。从法官成长规律看，通过书记员、实习期助审员、代理审判员的不断学习、磨炼，积累实践工作经验，加上法学理论、法律政策的更新，一名较成熟的法官约需10年才能养成。自2006年以来，重庆一中院共有51名法官因退休、调离等方式离职。因近年案件增长幅度大、势头猛，迫于案件压力，一批年轻法官走上审判岗位，其中还包括部分实习期助审员。在法官的新老交替中，虽绝对数量上略有增长，但在应对案件和工作的技能和经验上，则相去甚远。

  三是书记员队伍稳定性不足。重庆一中院现从事书记员工作的人员主要由派遣制书记员、聘任制书记员以及法官后备组成，派遣制占大多数，约70%。派遣制书记员可随时辞职，造成离职空缺，而另补充新书记员，熟悉工作则需要相当时间。此外，由于与正式书记员在经济收入、机会待遇等方面的差异，他们普遍存在“同工不同酬”的不满情绪，工作积极性不高。这两个因素共同形成了书记员队伍稳定性不足的局面。

  四是工作人员职业认同感不强，且激励机制欠缺。受政策限制，重庆一中院现有激励手段主要以荣誉、机会激励等为主。这些手段，因针对性强、受众有限而显得疲软。

  三、缓解人案矛盾的建议

  考虑到上述人案矛盾赖以产生的各种因素，下文在分析法院队伍建设总体背景、对司法工作的具体要求后，站在干部人事工作角度，为重庆一中院缓解人案矛盾提出建议。

  1．法院队伍建设的背景

  肇始于80年代中期的法院司法改革，由自发进行的审判方式改革，到“十五大”提出“推进司法改革”，“十六大”要求“推进司法体制改革”，再到“十七大”做出“深化司法体制改革”的战略部署，历时20余年。其间，最高人民法院先后召开数次全国法院队伍建设会议，出台了三个法院改革五年纲要，有力地推进了法院的队伍建设。

  2002年7月，最高法院提出推进法官职业化建设的历史性任务，与1995年颁布的法官法相呼应，确定了职业化为法院队伍建设目标。最高法院的一五、二五改革纲要也循此思路，确认了这一目标。近年来，随着社会主义法治理念的提出和教育活动的深入，加上举国上下民生导向政策的落实，对法院和法官服务大局、服务民生的要求摆在了较以往更为显著的位置，能动司法概念的提出即是适例。这个转变，要求法官的工作方式更加注重做群众思想工作，通过具体诉讼案件的妥适解决，实现社会矛盾的实质化解。为适应这一方向性转变，强化法院内部管理、以管理来提高效益势在必然，加强审判管理即是在这个方面迈出的坚实步伐。

  2．具体建议

  基于上述法院队伍建设的形势和要求，下文从务实的角度提出两个方面建议：

  （1）着力培养青年法官。青年法官的培养，不仅着眼于提高办案能力、缓解人案矛盾，也应为法院的后续发展积蓄力量作长远计。重庆一中院在对该院人力资源总体情况作系统分析的基础上，已着手拟定培养计划，实行人才分类培养。

  一是针对审判工作经验和能力尚有欠缺的法官，形成一个法官传教体系，缩短他们的成长路程，同时传承优秀的工作方法和法院文化。目前选定的基本方式为实习法官导师制度，为每名初任法官指定一名理论功底扎实、实践经验丰富的导师，在理念上引导、方法上指点、作风上培养，帮助尽快完成审判技能的养成。导师职责包括：辅导讲评，导师每月对实习期法官进行一次辅导讲评，肯定成绩，指出问题，明确改进方向；交流引导，发挥导师在司法经验、技巧、作风等方面的带教、示范作用，促进青年干警快速成长；个案指导，要选择部分有一定难度的案件，指导实习法官办理，并做好审前、审中、审后每个环节的具体指导。

  二是区分民事、刑事、行政、执行类法官，从共通能力和专项能力两方面入手，着力培养一个能办案、办好案的法官群体。在前期调研的基础上，初步确定的共通能力包括适用法律、驾驭庭审、调解、案件汇报和分析、文书制作等内容；专项能力分别指群众工作能力（民事类）、证据把握能力（刑事类）、熟悉行政执法状况（行政类）、娴熟运用现代查控技术能力（执行类）等方面。

  三是培养适量高端调研人才，对宏观司法政策、法院工作中的高层面问题进行研判为主要方向，为法院决策提供调研基础。对这类人才培养的重点放在增强三项能力：从源头认识问题的能力、分类归纳问题的能力、以正解方法论解决问题的能力。

  （2）加强合议庭建设。法院各项工作，无论是案件办理，还是政治思想廉政教育的贯彻落实以及人员的具体管理，都最终落脚到合议庭。合议庭构成法院办案的基层单位，也是审判执行工作的基础。因此，立足前文所述加强法院管理的背景，课题组建议把合议庭作为当前队伍建设、加强管理的重心，同时，也作为缓解人案矛盾直接且有效的途径。

  一是推进审判长选任制度。重庆一中院自1999年开始推行审判长选任制度，实行固定审判长制。审判长以竞争方式产生，任期两年，可连选连任。于2007年起即改为决定任命制，主要的考虑是：在激励机制无法跟进的情况下，审判长承担的职责与享有的各方面待遇不成正比，如继续竞争选任，多数在任审判长将不参与，带来审判组织不稳定，从而影响审判执行任务的完成。

  课题组主张把推进审判长选任制度作为加强法院内部管理的突破口。考虑主要有：首先，中级法院的主要职能应定位于诉讼案件的审判和执行。审判长对外代表法院的形象，在法院系统内的地位与作用体现为承上启下，既是组织者，也是执行者，其重要性不言而喻。其次，法院各业务庭庭长、副庭长，应兼具较强的审判业务和组织管理协调能力。审判长作为庭领导后备人选，在组织合议庭运作中培养、提高这两方面能力，有利于法院中层领导干部梯次的形成。再次，推行审判长选任制，既是加强基层审判组织管理的途径，也是一项有效激发年轻法官积极性的激励机制。

  在审判长选任的具体运作上，前述担忧不无道理，可以考虑采取缺额竞争、后备竞争的方式进行，待条件成熟时才全面恢复选任机制。

  二是进一步探索合议庭的人事管理机制。第一，合议庭成员配置，考虑老、中、青法官的年龄梯次组合，发挥传、帮、带这一传统法官培养模式的功能；同时，尽可能以不同教育、成长背景人员的来源构成，以增强民主议事的有效性。第二，对开庭审理任务较重的业务部门，充分利用陪审员参与庭审，选出一批有热情且素质较高的陪审员，配置到案件开庭量大的审判业务庭。第三，探索完善法官助理工作的新机制，提高助理的工作效能，通过法官助理和书记员的合理分工与协作，更好地把法官从事务性工作中解放出来，专注于案件的研究和处理。

  (课题组成员：高宪彩 成 春 乔小勇 黄子芮)