作者：张澍

      当前司法腐败现象已成为严重困扰我国司法领域的一大顽疾,它极大地妨碍着司法职能的正常发挥,动摇着公众对法治社会的信心。江泽民同志早在党的十五大报告中就指出,“历史证明,官吏的腐败、司法的腐败,是中国最大的腐败,是滋生其他腐败的重要原因”。党的十六大报告又明确提出:“加强对司法工作的监督,惩治司法领域的腐败”。可见,司法腐败已引起国家的高度重视。司法腐败作为悖逆司法权性质的行为和现象,其根源在于体制上的缺陷。遏制司法腐败,应采取制度性防治措施。

      一、司法腐败的危害及成因分析

      当前司法腐败存在以下诸多危害,表现为:司法机关(尤其是各级地方司法机关)为了地方的利益,或迫于地方领导者的“淫威”,不惜徇私枉法,颠倒黑白,造成冤假错案,损害了司法应有的公正;下级司法机关和主审人员无独立审判权,导致司法机关官僚主义严重、效率低下;司法队伍素质低下,少数工作人员职业道德败坏。以上情况,与我国现有司法体制相联系而产生,有着深刻的体制根源。

       (一)司法权日益地方化、行政化

       我国宪法确定了各个国家机关的职能分工, 人大掌握立法权,政府掌握行政权,法院、检察院掌握司法权。《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》第4条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”以上条文,从法律的角度确定了司法权的独立行使,但在实践中,司法活动很难避免行政机关的干预和控制。其表现为:1、现有财务制度使司法权地方化；2、司法机关官制和内部管理体制的日益行政化；3、不同审级法院之间的关系日益行政化。
       (二)地方人大和党委对司法监督和领导的畸形化

       从政体来看,依宪法的规定,全国人大常委会有权监督最高人民法院的工作,县级以上地方人大常委会有权监督本级人民法院的工作,上述监督有多种的途径和方法;从国体上来看,我国的各项事业都离不开中国共产党的领导,司法工作亦是如此。应该说,人大和党委对司法权的监督和领导对防范司法腐败起着重大作用,然而实践中相反的情况是,本应是遏制司法腐败的权力(特别是在地方)却成了迫使司法权就范于自己的任性与干预的砝码,实际等于迫使司法走向腐败。①具体而言,表现在如下两个方面: 1、地方人大个案监督的负效应；2、地方党委对司法机关领导的私利化。
      (三)司法人员的非专业化。

       司法工作是一门专业性很强的职业,不经长时间的学习和严格的训练,很难掌握相关的知识和技能。但由于在传统观念中,司法职能与行政职能具有同质性和相似性,因此,承担司法职能的法官与承担行政职能的行政官员相比,在任职资格上并未设定相应的专业标准。③法官的任职资格过低,学历水平过低,法官队伍中本科以上学历者不足十分之一,大量无相应学历和知识的人员充斥在司法队伍当中,这无疑使我国的司法公正和司法效率大打折扣,正是这种不严的选拔制度造就了山东某基层法院“上管天、下管地,中间管空气”的“三管”院长和湖北某基层法院“文盲、法盲和流氓”的“三盲”法官。知识结构与专业结构不合理,法官队伍的非专业化现象突出,这表明法官数量的增加与质量的提高并不同步,导致相当一部分法官在立法加快、审判方式改革、案件及执行环境复杂化等新形势下表现出明显的不适应,无法做出公正及时的判决,更有甚者,有些法官缺少社会责任感,在金钱、美色的诱惑下徇私枉法,造成了司法腐败的蔓延。

      二、改革司法体制是遏制司法腐败的首选途径

      从法治的角度看,司法腐败的诸种缺陷皆可归为制度性缺陷。④正如邓小平同志所讲:我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。江泽民同志在十六大报告中指出:“进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。为此,笔者认为,对司法腐败的遏制从体制角度入手应是一条首选途径。考虑现有体制改革的迫切性、复杂性和艰巨性,应分阶段逐步进行。

      (一)新的司法体制的初步形成阶段。

      该阶段重点应在现有宪法确定的各项原则基础之上,调整我国司法机关与权力机关之间的关系,使司法机关人、财、物权与权力机关脱钩;加强中央对地方司法机关的控制,同时改善党的管理,变业务领导为政治领导,减少地方党委对司法机关的干预。这是一个妥协性的步骤,与现阶段我国国情相适应,并具有相当的可操作性,也是在短期内可以实现的。具体步骤如下:

      1 司法机关主要负责人,即法院院长、副院长、检察院检察长、副检察长的任免权上提,中央和省级由全国人大任免,省级以下由省人大任免,省级负责人由“两高”提名,省级以下由省级人民法院和检察院提名,这样可以有效防止地方国家机关和地方党委对司法机关人事上的干扰。

     2 改革目前司法机关的经费管理体制,逐步实现全国各级司法机关的经费列入国家预算。中央司法机关由中央预算统一支付,地方司法机关的经费由省级财政统一支付,设立银行专用账户由司法机关支配,所需资金预算后全额拔入专用账户不可挪用扣压,对不足部分中央将予适当补贴。在各级预算时,必须保证司法机关预算按一定比例增长,与经济增长相适应。同时严格收支两条线,杜绝司法人员贪占、挪用资金。

     3 取消人大对司法机关的个案监督。人大对司法机关的监督重点应集中于司法机关财务、人事及司法人员道德基础等方面。比如,监督司法官是否遵纪守法、秉公办案,司法机关经费收支是否合理,司法机关人员的任免是否合理,向上级司法机关和任免机关提出建议等。

      4 调整党委对司法机关的领导。改业务领导为政治领导,对司法机关党组织实行垂直领导,不与地方党委产生直接隶属关系,接受上级司法机关党组织的领导,直至中央政法委领导。撤销地方各级党委中的政法委,使地方党委不再有干涉司法机关独立工作的能力。中央政法委的任务是领导、监督和支持各级国家机关保持司法独立,独立行使国家司法权,克服地方保护主义,遏制司法腐败。

      5 加强法官个人独立的制度建设,改革审判委员会制度。审判独立是司法独立的必然要求,是司法公正的制度保证,“法官之上不应有上级,只应有法律”。改革法院内部管理模式,合理界定法院院长和庭长等司法行政事物领导与法官的关系,废除案件审理院长、庭长审批制,改造审判委员会功能,改革审判委员会制度,审判委员会不应越俎代庖,其决定只应有参考价值,审判应由主审法官依法决定。审判委员会主要精力应放在对错案的追究上,进行法律救济活动。

      (二)相对独立的司法体制基本形成阶段。

      第一阶段的措施实施后,可以迅速实现司法机关与地方国家机关在人、财、物权上的脱钩,减少地方对司法机关的非法干预,从体制上确立新司法体制的初步形成。第一阶段改革是与现行政治体制相妥协的产物,它有利于在一定程度上遏制司法腐败,对打击地方司法保护主义有一定作用,但与公众所预期的目标仍有一定的差距,地方司法机关和地方还存在许多联系,如省级以下司法机关负责人由省级人大任命,只不过把司法地方保护主义的可能减少到“省级”罢了,也无法从根本上消除司法腐败。因此,还要随着国家政治体制的改革进行第二阶段的改革。具体内容如下:1、司法机关主要负责人任免一律中央化；2、完善司法官遴选制度；3、实行司法官任职终身制；4、建立全国范围内的司法人员异地交换制度；5、加强司法机关的外部监督体制。
      第二阶段的改革完成以后,我国司法相对独立的体制就会基本形成,这种体制既不违反法治发展的规律,又比较切合我国的实际,改革后“司法权的各个环节已植入了遏制腐败的制度基因,使之成为消除腐败的非人为化装置,使之在司法权的进行过程中遇有逆司法权的信号时会自动启动而抗之”。⑥此时,则彻底实现江泽民同志在十六大报告中所指出的,社会主义司法制度保障在全社会实现公平和正义。