□一语中的

　　志　灵

　　2011年4月1日,甘肃省质量技术监督局下发《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》(以下简称《办法》),对商场、超市、零售商店和摊点以外,同时具有固定加工场所和固定工艺流程,传统低风险的小作坊和食品摊贩实施加工许可管理。近日,甘肃省政府法制办向甘肃省质量技术监督局发出备案审查意见称,该办法存在擅自创设“加工食品许可”和行政处罚等违法内容,应在30日内予以修改或废止,必须停止执行(7月8日中国新闻网)。

　　行政许可法对设定行政许可有严格的限制性规定。一般而言,只有法律和行政法规才能设定行政许可。只有在特殊情况下,按照严格的程序要求,地方性法规或行政规章才可以设定临时性行政许可。同时,食品安全法第29条也明确规定,国家对从事食品生产、食品流通、餐饮服务实行许可制度。因此,无论从主体资格上讲,还是从设定许可的内容上看,甘肃省质量技术监督局擅自创设“加工食品许可”都是违法的行为。　

　　应该说,随着近年来食品安全事故频发,食品安全形势日益严峻,尤其是一些小作坊因受技术工艺、生产规模、资金投入等因素制约,普遍存在着“散、乱、差”的状况,既是食品质量安全监管的重点也是难点。但是,监管再难,也不能成为监管者逾越法律底线乱作为的理由。之所以在法律有明确限制性规定的前提下,一些行政机关还不惜通过违法的方式创设行政许可项目,根本原因在于一些监管部门总是将监管之便凌驾于监管之道上面。

　　对于监管者来说,设定行政许可是一种最方便的监管方式,而且一旦被许可对象的产品出现质量问题,监管部门还能够以“已经对被监管者进行了许可监督”来推卸自己的监管之责。然而,这种设定行政许可的方式,不过是一种静态的监管,与有效监管所需要的及时动态监管相去甚远。两相比较,设定行政许可较之经常性的及时动态监管,对于监管者来说“成本最小,收益最高”,这也就是不少监管部门之所以热衷自设许可的一个重要原因。　

　　稍有法律常识的人都知道,自设许可是一种典型的“懒政式监管”,其在方便监管者的同时,实际上也尽可能地推卸了监管者应承担的大部分监管之责。目前食品安全这种很不尽如人意的状况,与监管部门没有很好地及时履行自身的监管职责有很大关系。另外,行政机关自设许可,除了给监管部门推卸自身监管职责提供了借口之外,也为权力寻租提供了广阔的舞台,行政许可法严格限定许可事项范围的立法旨意正在于此。　

　　从这个意义上讲,有必要对甘肃省政府法制办的“秉公执法”给予赞赏。但同时,这样的过程也不是没有任何问题。细心的人一定会注意到,甘肃省法制办的备案审查意见在《办法》实施一年多后才“姗姗来迟”,而这一年多来,甘肃省质量技术监督局已向近500家食品加工小作坊颁发了加工许可证,甘肃省各地都在按《办法》执行。《办法》虽然被叫停了,但纠错付出的巨大人力、物力和财力成本,很可能就会由公共财政埋单。　

　　这说明,对于可能自设许可进行“懒政式监管”的规范性文件,应当建立一种制度化的事前纠错机制,让那些违法的规范性文件根本就不可能“面世”,而不是造成巨大损失后再启动纠错机制。当然,这需要在国家层面建立一套完备的规范性文件备案审查制度,让任何“懒政式监管”总能被扼杀在萌芽状态。