[内容提要]当前，随着经济社会的加速转型，改革开放的不断深化，各种层次的社会矛盾越来越多地通过信访渠道反映出来，涉诉上访案件呈上升趋势，尤其是群体上访、反复上访、闹访、缠访等案件激增，严重影响了社会稳定。所以，如何构建一套形之有效的长效工作机制，及时处理好涉诉上访案件，维护社会稳定无疑是摆在我们面前的重要课题。本文通过对江西省于都县人民法院涉诉信访现状的调查，分析出新时期涉诉信访的特点及成因，从建立四大机制：涉诉信访预防、疏导、督查、解决机制上提出自己的见解，以期对解决涉诉信访问题有所裨益。
通过调查发现，在审判、执行工作中，80%以上的法官对当事人信访不理解，认为法律已赋予大家起诉、上诉、申诉、复议等法律救济途径来保护自己的合法权益，为何还有那么多人愿走信访途径解决问题。甚至还有部分法官对信访这一中国特色的术语存在模糊认识。而现实中，信访却越来越成为老百姓维权的一种手段。面对这对矛盾，我们不能不深入分析其中的缘由。
一、信访的渊源
上访[1]在我国有着悠久的历史，在行政与司法合一的封建社会，上访作民众权利救济的重要途径。新中国成立后，与上访类似的信访制度起到了维护社会秩序稳定的作用。
1.我国历史上的上访制度。我国历史上从尧舜时代到清代，一直都存在上访制度。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”于宫门外，以鼓励臣民进谏，方便民众告状仲冤。《周礼·秋官·大司寇》中即有关于“以肺石达穷民”的记载，即设肺石于天子的外朝，臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代，出现了“登闻鼓”，悬挂在宫殿的门外，臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时，西都长安、东都洛阳都设有登闻鼓。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构----登闻鼓院，明以后称通政院；推究其职能，大约近似于今日之信访局；至清代，其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起，至明清时，发展到最完善，形成了完善的京控制度。[2]
2.新中国成立后的信访制度。1951年6月7日，原政务院根据新中国成立初期形势发布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，虽然没有明确提出信访概念，但是对民众来信和接见民众工作的登记、研究、转办、检查、催办、存档制度作出了明确的规定，要求各级政府密切地联系民众，并鼓励民众监督政府和工作人员。1995年10月28日，国务院根据改革开放后人民内部矛盾的新情况发布了《信访条例》，明确了信访制度。2005年5月1日，国务院发布了新的《信访条例》，进一步规范了信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办，以及导致信访事项发生、造成严重后果的直接责任人员的追责，从而维护信访人的合法权益，规范信访秩序。
二、涉诉信访工作的重要性
涉诉信访是指那些认为人民法院应当受理而未受理的纠纷，或者已经进入诉讼程序的案件及法律文书已经生效的案件，当事人、代理人、利害关系人对审判机关的行为或裁判不满、不服，向相关部门所提出申诉和控告的一种寻求法律程序之外的请愿活动。涉诉信访工作是人民法院工作的重要组成部分，承担着化解矛盾纠纷、促进社会和谐的重大使命，事关人民法院的司法形象、事关人民群众的切身利益、事关社会和谐稳定的大局、事关公正高效权威社会主义司法制度的建立。当前国际国内形势错综复杂，维护稳定的任务十分艰巨，做好涉诉信访工作，全力维护社会和谐稳定成为当前人民法院面临的一项十分紧迫的政治任务。但司法实践中，有人认为，信访违背了法治的潮流。信访不是倡导公民通过法律途径来救济权利，而是鼓励公民通过非法律途径来表达诉求，削弱了公民对法律的信仰，使法治理念难以深入人心，所以产生轻信访的心理。其实做好法院的涉诉信访工作有重要的意义，主要体现在以下两个方面：
1．在一定程度上可以提升法院的审判质量和廉洁程度。通过开展信访工作,上级法院在一定范围内可以对下级法院司法能力和司法水平起到调整的积极作用，同时本级法院通过“院长接访日”等信访接待及内部信访通报，可以使院领导了解本院各部门乃至法官个体的工作及廉洁情况，可以促使本院各庭室、每一名法官依法公正司法。一个司法不公的案件如果通过信访途径被发现，案件责任人员将会受到批评甚至处罚,他所在的庭室乃至法院将按规定被考核扣分,他们为防止发生此类案件也会采取相应措施，尽管防不胜防，但绝对可以减少发生的概率。此外,上级法院通过对信访案件的审查,从案件中无疑可以获得下级法院法官的司法廉洁信息和与地方有关的政治信息，而这种信息通过其他途径往往是难以获得的。
2．发挥了“社会安全阀”的作用。美国学者科赛提出了著名的社会安全阀理论, 指各个社会都存在着这样一类制度或习俗, 它作为解决社会冲突的手段, 能为社会或群体的成员提供某些正当渠道, 将平时蓄积的敌对、不满情绪及个人间的怨恨予以宣泄和消除, 从而在维护社会和群体的生存、维持既定的社会关系中, 发挥安全阀一样的功能。在社会转型的今天, 社会冲突和矛盾剧增, 传统的纠纷解决工具已日渐失灵, 而在司法救济仍很乏力的情况下, 信访制度实际上为民怨宣泄、社会冲突化解提供了一个通道。最高法院和地方各级法院在处理涉诉信访中, 虽然实际上只能让一小部分信访者达成愿望, 但其社会意义仍十分巨大。它满足了那些信访者倾诉的需要,使他们感到世界上还有人关注他们的不幸, 同情和理解他们的疾苦, 即使最终不能为他们解决问题, 这个精神抚慰的意义也是巨大的, 让他们觉得生活还有希望。
三、新时期我院涉诉信访的特点及成因
1.涉诉信访主要集中在执行工作和刑事审判工作中。笔者抽阅了2010年6月全院“急、大、难”信访工作台帐，发现23件信访案中，反映执行问题的信访22件（其中2件刑事附带民事赔偿），刑事审判信访1件。执行工作信访压力大的主要原因：执行工作是矛盾解决从文书评理到达实际落实关口，开始切实触及到当事人的利益，打破了一些当事人不切实际的幻想；执行工作职责类似于行政职权，法官从审判中的被动角色向主动角色转换，能否执行到位，与执行人员积极作为有较大的关系；执行异议程序不完备，裁执尚未正式分离，促使执行异议更多通过信访途径引起领导关注；执行过程不透明、少数执行人员“吃、拿、卡、要”，引起当事人对执行工作的不信任。刑事案件信访尖锐的原因：刑事案件犯罪人与受害人之间矛盾尖锐，一时难以平衡；刑事责任涉及人身自由、甚至生命的剥夺，相对民事责任较重，争辩也更加激烈；对犯罪人主观要件判断波动大，造成认定此罪与实罪之间刑责悬殊过大。
2.非正常上访增多。近年来，一些当事人为引起社会关注，往往采取过激行为，如手牵手阻碍交通，爬窗户以跳楼相威胁，滞留接待场所，将生活不能自理人员遗留法院，拿汽油欲自焚，选择在召开各级“两会”期间、领导检查工作时机，采取打横幅、竖标语、呼口号、闯会场、下跪、拦车、堵门、堵路，企图造成影响，蓄意将信访当成要挟法院的一种手段。
3.网络信访逐步成为信访的主流方式。随着信息化、网络化技术的快速发展，手机、电话和网络已成为人们生活中最主要的交流与沟通工具，信访的形式也发生了变化，由传统的来信、来访，逐渐转为以网络信访，通过电子邮件、手机短信等方式反映问题的信访比重逐渐增多，成为社会各界参与法院各项管理、向法院沟通信息、反映心声的重要渠道。网络信访有直接或间接两种，直接信访是通过官方自己组建的平台依程序、步骤进行，其他网友可以查看，不能跟贴。间接上访就是通过网上发帖、发微博等模式进行，扩散速度快，可以跟贴、转载，有放大效应。
4.老上户占20%的比例。个别信访老户上访数年，并多次赴省进京上访，这些人不哭不闹，隔三差五往省、京跑一次，目的就是借势施压，造大声势，迫使一些案件不能执行。
四、创新涉诉信访四大机制
（一）涉诉信访预防机制
1.建立科学的案件质量管理体系，严格开展案件质量管理工作。为了使案件质量监督工作顺利进行，应将审管办改为案件质量监督室，由院长主管，将案件质量管理扩大至立案、审判、执行、庭审、案件回访五个方面，并对其所及的各个环节的工作标准作具体规定，对案件的全过程实施全面监督，把各个审判环节的质量要求层层量化分解，使之可评可考，不仅使干警明确了办案质量、办案标准和工作目标，也使监督工作有章可循，有据可依，使之规范化、制度化、建立了案件质量监督的长效机制，有力的促进了案件质量的全面提高，从源头上减少信访。2.推行执行全过程公开制度。从当事人反映的许多案件情况看，当事人或社会公众对执行工作存在不满情绪，并非因为案件执行本身存在问题，相当部分是因为他们对执行工作存在误解造成的，而这些误解在很大程度上是由于执行过程不公开造成的。因此，通过公开执行过程，使当事人和人民群众了解执行程序各个阶段、各个环节的进展情况，便于当事人了解案件执行过程中存在的问题和障碍，便于增强当事人对法院执行工作的信任感，也便于当事人容易接受执行的过程和结果，消除不必要的误解和隔阂，防止和化解不满与对立，从而减少执行上访和社会不安定事件。至于如何公开，《江苏省高级人民法院关于推行执行过程公开制度的若干意见》是一个很好的典范规定。3.完善司法救助，化解信访难题。完善司法救助分为诉讼和执行两阶段的救助。诉讼过程中的司法救助主要是指派律师提供法律援助，减、缓、免交诉讼费，让有理的困难群众打得起官司，打得赢官司。执行过程中的司法救助是针对案件申请人为特困群体，被执行人确无或暂时无履行能力，不采取紧急救助措施，案件申请人无法维持当地最低生活标准，易导致社会不安定。对此类上访申请人发放执行救助基金，以人性化的关怀化解他们的积怨，有效解决社会矛盾，维护社会稳定。
（二）涉诉信访疏导机制
1.实行诉访分离，对实质属于诉的范畴的，应当引入诉讼渠道。准确把握“诉”与“访”的内涵．合理确定“诉”与“访”的界限．建立诉访分离的统一标准．是建立健全诉访分离机制的根本。对属于法院管辖，具有对一审、二审裁判提出再审的涉诉访，应纳入“诉”的范畴，特别是从性质上将申请再审的涉诉访诉求界定为当事人的一项诉讼权利，是当事人不服已经发生法律效力的判决、裁定、调解，在符合法定条件的情况下．申请人民法院再审的诉讼活动。对已穷尽一审、二审或申请再审司法程序，当事人通过来信来访等形式针对人民法院诉讼案件提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应纳入“访”的范畴。2.搭建各种平台，畅通信访信息渠道。对待信访，我们要采取“宜疏不宜堵，宜顺不宜激”的原则，广开言路，可以开通院长电子信箱，民生执线、院长接待日等形式，搭建干群互动交流新平台。现在我院成立舆情管理小组，就可以充分发挥其职能，积极回应相关案件及当事人的意见，以正确引导舆情走向。
（三）涉诉信访督查机制
1.加强法院信访机构及队伍建设。我院至今未设立专门涉诉信访工作机构，其职责由立案庭兼管。一方面对立案庭本身工作职责的投诉，由立案庭自己审查，让自己成为审自己的法官，这种结果往往缺乏公信度。另一方面立案庭本身工作任务重，很多信访只能转给被投诉部门自己答复，有走过场的嫌疑。因此，成立信访办公室，统一负责全院的信访工作是十分有必要的，并赋予信访部门一定的协调权、监督权和建议权。2.建立涉诉上访工作考核、评价、奖惩制度。把责任人、责任部门、信访人员履行职责情况列入岗位目标考核管理中，与年终奖惩挂钩，奖优罚劣，增强信访工作人员的责任心。3.建立和完善涉诉上访工作督办制度。该制度在我院已初见成效，它有利于增强领导和各部门责任人履行职责的自觉性，但要确保责任制和责任追究制的全面落实。
（四）涉诉信访解决机制
1.整合信访处理资源，形成合力。要建立“大信访”工作格局，不要有“铁路警察各管一段”的思想。现在很多矛盾纠纷，有些单位和乡镇部门把它引入司法程序就撒手不管，不配合、不支持，甚至把矛盾复杂化，有看热闹的心态。针对这种现象，法院一把手要亲自抓，做好法院内部“联动”的建设，对外要加强与上级法院与地方各部门的沟通与联系，把分级负责、分级管理与属地管辖有机的结合起来。2012年初，我院执行清积活动取得成效，就是分级负责与属地管辖相结合的典范。2.保护合法上访，防控无理上访，打击违法上访。对于以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务，无理闹访人员，可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，移送公安追究刑事责任。从而营造一种依程序反映诉求的导向，以防因软弱发生跟风现象。3．建立信访调解制度。要发挥法院的调解优势，以及我县已建立的大调解格局，对涉诉信访事项，经审查可以调解的，应当予以调解。经调解争议双方自愿和解的，及时达成执行和解协议，及时执行落实，做到案结事了。4．建立涉诉信访终结制度。根据最高人民法院制定的《人民法院涉诉信访案件终结办法》，建立涉诉信访终结制度。对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。
总之，以化解涉诉信访为抓手，深入推进长效机制建设，为振兴苏区发展，实现我市新跨越创造良好的法治环境。
注释
[1]上访与信访没有本质区别，根据2005年5月1日起国务院公布施行的《信访条例》第二条第一款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。而上访不是法律用语，一般是指越级信访，由信访人直接来到上级有关部门反映问题。
[2]陈柏峰：《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期，第233页。
