改革三十余年来，中国在旧体制改造与新市场培育的相互作用下处于一个复杂艰难的治理时期：既是一个社会稳定、秩序和谐的时期，也是一个形势严峻、矛盾层出不穷的时期；既是一个制度建构与规则破坏并存的时期，也是一个立法完善与执法、司法滞后共生的时期。总之，以计划经济为主导的传统体制已经被瓦解，以市场经济为主导的新兴体制仍在培育之中。在这个转型过程中，中国社会所诱发的社会矛盾以及秩序的不稳定因素也骤然增多，这对中国当代社会治理提出了新的要求。多元纠纷解决机制是以法治为轴心，容纳了多种纠纷解决智慧与策略的系统化、立体性、全方位的纠纷解决方式，且其中的多种方式互补互动，有机组合形成化解社会矛盾的强大治理力量，它以社会价值与手段的多样化为基本理念，其目的在于为化解社会矛盾提供足够多元的选择可能性，以综合运用各种手段为选择者提供指导和支持。
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多元纠纷解决机制在司法领域的探索
我国的民间纠纷解决机制以“仲裁”和“调解”为重要支柱，近年来，民间纠纷解决机制作为社会矛盾化解的重要力量重新获得重视，迎来新的发展契机。在国家政策层面，民间调解化解社会矛盾纠纷的功能再次获得重视，其进一步发展具有坚实的政策依据。
在我国，民间纠纷解决机制已逐步纳入法制化规范轨道。应该说，民间纠纷解决机制以其特有的灵活性获得广大民众的认同，另一方面，其程序设计、机构人员等因素的随意与松散所导致的不确定性，又使其难以适应现代社会对其规范性的需求。
改革开放以来，特别是进入到新世纪以来，国家已经意识到民间纠纷解决机制的这种“先天不足”，开始有针对性地将民间纠纷解决机制纳入法制化的规范轨道。
目前，民间纠纷解决机制已实现了与诉讼的良好衔接。
2009年8月，最高人民法院公布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对各类调解与诉讼的衔接机制、各类仲裁与诉讼的衔接机制进行了规范，扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，允许当事人申请确认和执行调解协议。
2010年8月，在司法部的积极推动下，人民调解法出台，该法规定“当事人可以向人民法院申请确认经人民调解委员会达成的调解协议，协议经人民法院确认有效后，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。这样，在法律层面上，该法第一次明确规定了人民调解与诉讼的衔接。
2011年3月29日，最高人民法院发布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，对调解协议司法确认过程中的具体问题进行了明确规定，在立法技术层面实现了人民调解与诉讼的良好衔接。
从实践层面上看，近年来，民间纠纷调处在社会矛盾化解中发挥了重要作用。据司法部发布的数据，目前中国有人民调解员494万人，人民调解组织每年调解各类矛盾纠纷都保持在数百万件，2009年达767.6万件，调解成功率达96%，当事人反悔起诉到法院的仅占0.7%，被法院判决维持原调解协议的近90%。
然而，面对纠纷数量的激增与社会矛盾化解的新需求，司法机关仍然在积极探索多元纠纷解决机制，主要表现在如下三个方面：
第一，多元纠纷解决机制写入司法体制改革规划。2007年中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元纠纷解决机制改革项目启动。2008年最高人民法院将建立和完善多元纠纷解决机制列为年度改革项目，作为司法改革的重要内容。2009年《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中将建立多元纠纷解决机制作为健全“司法为民”的重要内容，明确要求建立“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制，同时完善多元纠纷解决方式之间的协调机制。
第二，多元纠纷解决在民事审判领域内化为“调解优先、调判结合”。2009年，《最高人民法院工作报告》提出了“调解优先、调判结合”的工作原则，并在同年7月的法院调解工作经验交流会中予以重申，各地法院随后通过各种方式积极贯彻该工作原则，2010年，全国法院一审民商事案件调解率达到65.29%。2010年6月，最高人民法院出台了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求各级法院进一步完善调解工作制度。
第三，在刑事司法领域注重矛盾化解与“宽严相济”。刑事犯罪是社会矛盾的集中反映和
极端表现，近年来，对于犯罪后社会秩序的恢复越来越多地受到实务界与理论界的重视，化解社会矛盾作为刑事审判功能的延伸开始被赋予重要地位，同时“宽严相济”这一刑事政策的贯彻执行也要求开始重视刑事审判中的社会矛盾化解。在这种大背景下，各地司法机关开始结合各自实际展开对社会矛盾化解的探索，如在刑事附带民事诉讼中引入调解机制、尝试刑事和解制度、引入社区矫正等。
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多元纠纷解决机制存在的六大问题
在多元纠纷解决机制发展的同时，依然存在不少问题。
其一，尚未建立系统、完整的多元纠纷解决体系。近年来，虽然在立法层面形成了人民调解与诉讼的良好衔接，但目前人民调解等非司法救济方式与司法救济方式在化解社会矛盾中的分工与层次仍不够清晰，存在着职能替代与程序设计上的重复、繁复，大大降低了多元纠纷解决在化解社会矛盾中的效用。比如，劳动争议处理中的劳动仲裁与诉讼程序之间的重复，医疗事故纠纷处置中事故鉴定介入诉讼等制度设计上的缺陷等等，这些都是近年来凸显的劳资纠纷、医患关系紧张导致社会矛盾难以化解的重要方面。
其二，缺乏必要的上位法依据。在多元纠纷解决方式探索遍地开花的同时，对于其中某些程序设计是否突破了现有法律规定的范围存在着质疑。比如，针对人民调解协议效力的确认与民事诉讼法和仲裁法的制度设计之间的协调问题、各地法院展开的委托调解在民事诉讼法中缺少充足依据、现有的刑事诉讼法中并没有刑事和解的相关设计等等。
其三，社会目标辨识不清。多元纠纷解决机制的探索与“人本”理念、“为民”理念密切联系，以是否有利于化解社会矛盾、体现人民根本利益作为判断纠纷解决机制良莠的重要指标。在司法与政治关系十分密切的情况下，如何识别出哪些是司法应当追求的社会目标，成为实践难题。这容易引发部分人对于多元纠纷解决机制与法治理想之间的模糊性认识。在这种情况下，能否对“为大局服务、为人民服务”、司法人文关怀和司法社会矛盾化解功能延伸给予正确的理解，有可能影响到多元纠纷解决在化解社会矛盾中的效用。
其四，如何平衡好依法调解与灵活调解之间的冲突。“依法调解”是多元纠纷解决机制所确立的基本原则之一，被各种中央文件与法律法规不断强调，然而，不拘泥于法律法规、注重灵活性又恰恰是人民调解的独有优势，如何平衡好“依法”与“灵活”之间的关系是摆在我们面前的一个课题。在仲裁领域，也有“依法仲裁”与“友好仲裁”这样类似的问题。
其五，地方实践中出现“各自为政”。在中央文件精神和“两高”出台的若干意见的指导下，各地司法机关发挥主动性，展开了多种多样的多元纠纷解决机制的探索。在肯定地方经验的同时，也对司法制度的统一性形成了冲击。以刑事和解的范围为例，“是否将其限定在轻微刑事案件的范围内”，各地有着不同做法：有的地方主张在故意杀人案件中，对双方当事人达成和解、被告人真诚悔罪的案件，也应当适用刑事和解；而有的地方则持相反意见。这种情形的出现影响了司法制度的统一，容易引发部分群众对于司法机关的不满，不利于社会矛盾的化解与社会秩序的和谐稳定。
其六，现有多元纠纷解决机制存在“真空地带”。对于某些社会矛盾，现有的纠纷解决机制难以织就一张密实的“网络”。例如，申诉案件程序复查完毕，申诉人不服向上级申诉，申诉后依然维持原判，在这种情况下，由于不满维持原判的结果，当事人依然上访不止，对于如何解决此类纠纷，并无可行的操作性规定。
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多元纠纷解决体系六个方面的建构
就目前我国多元纠纷解决机制发展所面临的问题，结合当下我国司法的实践，我认为，多元纠纷解决机制的建构应在如下几个方面下工夫：
一是以法治为轴心，在法院的职权范围内充分发挥“能动司法”的作用，努力实现化解社会矛盾依法、合理、有情。多元纠纷解决机制的落实要发挥“能动司法”的作用。2009年，针对新时期人民法院工作面临的形势和任务，最高人民法院明确提出“能动司法”的司法政策。“能动司法”的最大功能是整合纠纷解决的各种智慧，形成系统、完整的多元纠纷解决体系。“能动司法”可以组织民间与国家司法机关力量，建立联动机制，寻求高绩效的纠纷解决途径。
二是注重综合调处，诉讼调解、仲裁调解、行政调解、人民调解与行业调解相互配合、取长补短，实现各种调解的对接，平衡好“依法调解”与“灵活调解”的关系，实现法律效果、社会效果的统一。如何将各种调解有机结合，并实现相互平衡协调？我认为，重庆市荣昌县的“纠纷综合调处机制”可以作为我们学习借鉴的成功范例。荣昌县创新社会矛盾治理方式，整合司法、调解、仲裁、行政等多方力量，创设了以“党委领导、综治协调、法院主导、各界配合、社会参与”为特色的纠纷综合调处机制，设立了“综调室”。它由法院主导，专职调处涉诉信访、民事和行政纠纷。由于门槛低、无费用、效果好，“有纠纷找综调室”已经成为越来越多荣昌人的共识。
三是完善利益诉求表达机制，构筑民意表达的“高速公路”，填补“真空地带”。多元纠纷解决机制的实现需要更多听取人民群众的意见与建议，在这方面，重庆法院系统的“院长信箱”值得借鉴。重庆高院将所辖各级法院院长的邮箱公布于众，要求“来则必批、批则必办、办则必复、复则必快”，并将办理情况纳入政务督查范畴，作为年度目标考核指标之一，及时催办督办，定期予以通报。
四是集中优势司法资源，互动会商，分段集约，有效化解涉诉信访难题。推进涉诉信访案件化解工作是实现多元纠纷解决机制的又一重要组成部分。信访案件的形成是当事人怨气不断积累的结果，提前预防并及时化解信访苗头，对解决信访难题就显得非常重要。这需要“推动领导干部接待群众制度，完善信访工作责任制度，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道”。2009年，青岛李沧区法院创建案件社会稳定风险评估防范机制，办案人员自案件立案之初，即收集、分析可能存在的风险隐患，将隐患及处理情况记录在案，随卷宗流转，案件稳定风险在各个工作环节流转时，用抽丝剥茧的方式予以层层化解，取得了良好的效果。
五是借助法律修订的契机，理清多种社会目标的关系，完善上位法依据。借助刑事诉讼法再修订的“东风”，将未被纳入法律体系的成熟纠纷解决方式与经验写入法律，确立上位法依据。同时，建议在两大诉讼法的原则部分加入符合“人本”、“为民”理念和人民根本利益的原则性规定，以理清多种社会目标的关系，为司法实践提供准确的方向。
六是建立统一的社会纠纷信息收集与分析协调机制，以防止“各自为政”，及时、准确、全面地掌握社会纠纷解决的发生、发展动向，整合各种社会部门与机构的力量，排除各部门与机构之间的信息障碍，建立快捷的信息分析、评判、处理、协调平台。可以考虑在政法委系统或者司法行政机关建立社会冲突与纠纷解决的有效咨询与疏导机构，加强与民众的互动交流机会，设立专门的信息收集人员、报告人员和整理人员，消除信息控制的盲区，对处于萌芽中的社会纠纷遏制其蔓延的速度、广度和深度，并建立逐层上报的回馈机制。这些专门机构应当成为党委、政府与司法机关的有力助手和重要参谋，应当及时准确地把纠纷相关信息与可能的事态发展状况提供给决策部门，使其提高对这些问题的关注，同时在必要时候及时向社会发布与通报。
实践样本
上海
诉调对接便民利民
探索诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷有效化解途径是上海市法院多年来的重点工作。截至目前，上海全市各基层法院均成立了规范化、标准化的“诉调对接中心”，并以此为平台，促进司法与各类调解的有效衔接。
上海法院积极鼓励支持行政机关、行业组织、仲裁机关等社会力量发挥自身优势，建立专业化调解组织，推进行业矛盾化解机制。去年，上海高院与市公安局协调，全市基层法院与区交警支队设立了“交通事故联合调解室”，开展交通事故纠纷联合调解，实现该类案件快立案、快处理、快结案、快履行。
发挥人民法庭便民利民作用，推进矛盾纠纷就地解决机制也是上海市法院创建诉调对接模式的应有之义。通过让法官走向社区服务，构建起以基层社区为平台、以社区法官为桥梁、以化解各类矛盾为目标的联动网络。如黄浦区法院的“法律进企业进校园”、静安区法院的“派驻法官”、金山区法院的“驻村法官”、嘉定区法院的“社区法律服务站”以及崇明县法院的“一乡一镇一法官，一箱一点一张网”等举措，化解了大量民事纠纷。
（详见2012年1月12日四版）
重庆
诉讼网络温暖民心
据了解，重庆各基层法院以最大限度地满足人民群众的司法需求为工作目标。为此，加大力度建立庭、站、点、员四位一体的纵向便民诉讼网络，健全电话立案、预约立案、巡回立案、上门立案等各项立案措施，切实解决人民群众的司法需求；探索推行立案、接访、导诉、传递诉讼材料、收结诉讼费用的“一站式”服务；联系协调辖区内的司法所、派出所，建立畅通的工作联系机制。巡回审判站实行定期工作制，在固定时间接待群众咨询，审查和受理当事人起诉，对当事人进行诉讼指导，对简单民商事案件实行即收即审即结；定期收集整理诉讼联络员反映的信息，指导、帮助联络员开展工作，并及时与人民法庭沟通，反馈信息。
在城市，建立辐射社区、纠纷易发人群与行业的扇形工作联系面。三级法院充分发挥审判业务部门的职能作用，加强与社会各方的联系，以求获得各方支持；采取多元化手段，力争快速、有效地化解已经成讼和将要成讼的纠纷。
（详见2012年1月11日四版）
社会评议
■ 中国人民大学教授范愉：
大家都知道法院提出调解优先的背景,一个是解决案结事了，一个是解决所谓的案多人少。虽然多数法院认为后者更重要，但是当一些诉讼进入法院的时候，法官们不是做不出来判决,而是判决难以为当事人接受，于是很多判决生效后，当事人又转入到了信访的行列，成为涉诉信访。这一问题对法院来讲更重要。协商性的解决方式最大的好处是尽可能软化依照僵硬的规则的判定，争取合理的结果。
从纠纷解决和善治的关系来讲，我们现在追求的善治是以法治为核心的，但是它同时又会克服过度法治、僵化教条的法治和西化法治所带来的问题，消除法治的负面影响。所以通过善治引进多元纠纷解决机制，主要是解决法治进程中面临的问题，包括弥补立法的不足和制度的缺陷，在纠纷解决的实践中进行一些创新。
■ 武汉大学法学院教授林莉红：
不同种类和形式的纠纷需要有不同的解决机制，各种解决机制应当协调、配合、优化，形成一个完整的系统。从纠纷解决机制系统化角度分析，新时期信访工作需要从目的、对象、性质和处理方式等角度加以定位。借鉴国外的申诉专员制度，我国信访工作有可能成为一项维护公民权利、救济不当行政的制度。
